Lavorare sul sistema di attuazione LEADER

Strumenti per le Autorità di programma

LEADER implica un collegamento tra diversi livelli di governance che coinvolge la Commissione europea, le Autorità di gestione, gli Organismi pagatori e i GAL in un sistema globale di attuazione LEADER per raggiungere i risultati auspicati e fornire un reale valore aggiunto. Ogni livello ha un proprio ruolo da svolgere, ma tutti devono lavorare insieme e adottare le giuste decisioni affinché il sistema funzioni in modo efficiente e che gli obiettivi vengano raggiunti. È improbabile che ciò avvenga spontaneamente, e i sistemi più efficaci sono quelli ben gestiti, in cui il rendimento è soggetto a verifica, le parti costitutive sono collegate correttamente e, se necessario, vengono apportati aggiustamenti, modifiche o migliorie.

Le Autorità di gestione (AdG) e gli Organismi pagatori (OP) hanno un ruolo chiave da svolgere per garantire un'agevole attuazione dell'approccio LEADER. Per tener conto delle specificità dell'approccio ascendente, basato sul partenariato, bisogna adottare il metodo di attuazione LEADER; cercare di applicare a LEADER i sistemi attuativi concepiti per altre misure del PSR può creare oneri amministrativi e aumentare i costi operativi. Questa sezione del kit di strumenti LEADER fornisce utili orientamenti per le Autorità di programma su come progettare un sistema che funzioni in modo armonico e che permetta all’approccio LEADER di generare valore aggiunto.

Migliorare i meccanismi di attuazione

Nei quattro periodi di programmazione dell’approccio LEADER sono emerse diverse criticità in materia di attuazione e per molte di queste sono state elaborate soluzioni pratiche. La tabella riportata oltre illustra alcune delle problematiche riscontrate con maggior frequenza, unitamente ad alcune delle soluzioni individuate in passato:

Rafforzare l'autonomia del GAL

Un fattore essenziale per il successo dell'approccio LEADER è la capacità della comunità locali di fare propria la strategia di sviluppo locale, e il processo decisionale locale è un elemento essenziale per garantire questo senso di titolarità. Tuttavia, ciò è spesso in antitesi con le normative nazionali o regionali che affidano alle autorità competenti dei singoli programmi la definizione dei criteri di ammissibilità e di selezione. Pertanto, in molti casi, le decisioni chiave sulle tipologie di progetto da finanziare vengono adottate a livello di programma (nazionale o regionale). Talvolta, ciò solleva dubbi anche su ciò che può essere finanziato nell'ambito di LEADER e appesantisce le procedure di approvazione dei progetti.

Tuttavia, molti Stati membri e regioni hanno trovato il modo di garantire un elevato grado di autonomia locale delegando al GAL alcune responsabilità, tipicamente gestite dall'AdG o dagli OP, o introducendo particolari meccanismi che consentono una maggiore autonomia a livello del territorio.

Un modo per accrescere l'autonomia del GAL è il ricorso ai progetti o programmi “ombrello”. Si tratta di progetti in cui l'Autorità di gestione assegna una parte dei finanziamenti al GAL (o, nei programmi più decentrati, i GAL destinano una parte del proprio bilancio a un’organizzazione locale), con i quali poi predispongono e forniscono un programma di sostegno mirato, ad esempio un sistema di sovvenzioni di piccola entità o un programma riguardante un tema prioritario, un’area o un gruppo destinatario specifico. Quando il programma “ombrello” è istituito dall'Autorità di gestione, di norma viene attuato dal GAL, che si assume la responsabilità dell'intera sovvenzione, anche quando le singole attività sono realizzate da diversi attori locali. Nei sistemi più decentrati, le domande per la realizzazione e la gestione dei progetti o dei programmi “ombrello” vengono presentate al GAL da organizzazioni del settore pubblico, da enti rappresentativi o ONG, nonché da imprese mirate o beneficiari all’interno della comunità. In tutti i casi, i programmi “ombrello” comportano una certa devoluzione degli aiuti tramite un intermediario - che formalmente è il titolare del progetto (responsabile del programma) - al gruppo destinatario (i beneficiari finali o beneficiari del programma).

Tali programmi costituiscono uno strumento utile per coinvolgere direttamente organizzazioni comunitarie o imprese di piccole dimensioni nel lavoro del GAL e per coordinare le loro azioni verso il conseguimento degli obiettivi strategici. Un’attuazione più diretta a favore dei beneficiari finali è possibile attraverso la semplificazione delle procedure di domanda e dei meccanismi di attuazione, con un orientamento più diretto e mirato alle caratteristiche specifiche del gruppo o della zona target. L'impiego di questi programmi è frequente nelle azioni di sostegno alle imprese, per esempio nelle piccole iniziative tese a migliorare la qualità del turismo, in una vasta gamma di attività di formazione, in azioni a sostegno dell'introduzione di nuove tecnologie per migliorare l'efficienza o in iniziative a sostegno delle imprese verdi, quali le misure per ridurre i rifiuti. Questi programmi costituiscono uno strumento utile per raggruppare e gestire in modo efficiente un elevato numero di domande su piccola scala e per ridurre gli oneri amministrativi a carico dei richiedenti, del GAL e del relativo personale.

Se gestiti correttamente, questi sistemi presentano pochi rischi aggiuntivi; questo implica, tuttavia, che è necessario stabilire con la massima chiarezza le modalità relative alla vigilanza e alla conformità, la comunicazione dei progressi e delle prestazioni, nonché le verifiche contabili. Di conseguenza, il personale del GAL deve mantenere un livello di osservazione e di controllo dei progetti piuttosto elevato.

Bisogna assicurarsi che il “programma” non si limiti a introdurre un ulteriore livello di processi decisionali, contabili e amministrativi che richiede l’approvazione a monte della catena attuativa anziché semplificare l'accesso al sostegno per i piccoli candidati. Bisogna altresì prestare attenzione alla gestione dei costi di attuazione.

Ridurre gli oneri amministrativi

Una delle caratteristiche dell'approccio LEADER è il processo decisionale locale, che dovrebbe consentire di adottare le decisioni in modo rapido e flessibile. Tuttavia, in alcuni modelli di attuazione, i progetti selezionati a livello locale sono ancora sottoposti a controlli amministrativi molto simili a quelli dei progetti presentati nell'ambito del tradizionale sistema di attuazione "dall’alto". Ciò significa che l'intero processo decisionale nell'ambito di LEADER potrebbe risultare più lento, e non più veloce, rispetto alle altre misure del PSR.

Per evitare questo problema sono stati messi a punto diversi meccanismi, tra cui l'uso di applicazioni web, strumenti di approvazione e pagamento e sistemi attuativi più semplici per i piccoli progetti.

Se i progetti o i programmi “ombrello” offrono un meccanismo per gestire i piccoli progetti, non sono però l'unica soluzione. Le Autorità di gestione e i GAL dovrebbero prendere in considerazione altre soluzioni per ridurre gli oneri amministrativi per sé stessi e, naturalmente, per i beneficiari. La semplificazione è la principale richiesta quando si tratta di progetti di ridotta entità promossi da piccoli beneficiari. Dovrebbero esserci disposizioni specifiche sia a livello di programma che di GAL, ad esempio inviti mirati, procedure semplificate, approcci online, l'utilizzo di criteri di selezione differenziati o semplificati. Il processo di approvazione dei piccoli progetti potrebbe essere semplificato delegando un certo margine di autorità a specifici membri dell’ente preposto, nei limiti delle soglie di carattere finanziario.

Il ricorso ad opzioni semplificate in materia di costi nella realizzazione di LEADER è un metodo efficace per semplificare l'attuazione di LEADER. Le opzioni semplificate in materia di costi (OSC) sono già state ampiamente utilizzate nel periodo 2007-2013, in particolare nel quadro del Fondo sociale europeo. A partire dal periodo 2014-2020, la Commissione europea raccomanda vivamente un maggior utilizzo delle OSC in tutti i Fondi SIE, compreso il FEASR. Diverse AdG applicano costi semplificati nell'ambito di LEADER, in particolare per il sostegno preparatorio, nonché per i costi di gestione e di animazione.

Migliorare l’accesso ai finanziamenti

Anche quando è previsto un finanziamento del FEASR per i promotori di progetti che attuano la strategia locale, questi ultimi possono incontrare problemi nella realizzazione dei loro progetti a causa della mancanza di un cofinanziamento nazionale/regionale, che in alcuni Stati membri/regioni è automaticamente disponibile insieme al finanziamento del FEASR, mentre in altri deve essere richiesto separatamente per ciascun progetto. Alcuni beneficiari, tra cui molti GAL, hanno difficoltà ad anticipare i finanziamenti e ad aspettare poi il versamento dei pagamenti, che spesso viene effettuato molti mesi dopo la conclusione dei progetti; una buona soluzione in questo caso è consentire l’erogazione di anticipi di pagamento.

Tra le altre possibilità: lavorare con intermediari finanziari (ad esempio le banche) o avvalersi degli strumenti finanziari previsti dal FEASR (se disponibili nell’ambito del programma di sviluppo rurale interessato) per agevolare l’accesso a prestiti e garanzie per gli attori LEADER.

Coordinamento dello sviluppo locale di tipo partecipativo

Strumenti di coordinamento nell’ambito del FEASR

Il coordinamento tra i diversi attori coinvolti nell’ambito di LEADER aveva assunto grande importanza già nei precedenti periodi di finanziamento, anche prima che l’approccio CLLD venisse esteso ad altri fondi UE. Sono stati applicati vari metodi per garantire un buon partenariato nella struttura di governance multilivello, nell'ambito della quale vengono definiti ruoli e responsabilità. Sebbene le specifiche disposizioni multilivello varino nei diversi Stati membri, la necessità di partenariati efficaci tra i diversi attori coinvolti nel sistema di attuazione multilivello è di fondamentale importanza per tutti.

Nel 2007, dalla sua integrazione nelle altre politiche, LEADER faceva il suo ingresso nell’ambito delle più ampie disposizioni attuative e amministrative dei PSR mantenendo, al contempo, il suo caratteristico approccio. Questo significativo cambiamento ha comportato per tutti gli interessati nuove disposizioni, approcci sconosciuti, diverse culture e convenzioni, nonché nuovi requisiti. Le sfide che tutti si sono trovati a dover affrontare sono state ripetutamente evidenziate nelle valutazioni dei PSR e di LEADER, nell’ambito dei gruppi di lavoro e dei comitati, per non citare che alcuni esempi. Creare collegamenti e garantirne il funzionamento a vantaggio delle comunità rurali sono le fondamenta su cui poggia l’intero approccio LEADER: con l’introduzione del CLLD questa priorità verrà ulteriormente rafforzata.

Nell’ambito del FEASR, l’istituzione di un gruppo di coordinamento LEADER può rappresentare un modo semplice ma efficace per contribuire allo sviluppo della comunicazione, dei legami e dei rapporti di lavoro.

L’importanza dell’impiego di gruppi di coordinamento come strumento partecipativo per migliorare la gestione e l’attuazione di LEADER è sempre più ampiamente riconosciuta da tutti i soggetti coinvolti nell’attuazione di LEADER. Questi gruppi di portatori di interessi, estensione naturale dell’approccio LEADER, contribuiscono a migliorare sia le azioni, sia le modalità di intervento attraverso maggiori conoscenze, lo sviluppo di una comprensione reciproca e la creazione di solidi legami professionali. Lo scopo precipuo di tali gruppi è di far funzionare meglio il sistema, offrendo ai diversi attori uno spazio e una piattaforma dove poter lavorare insieme, riesaminare i progressi compiuti, sviluppare soluzioni comuni e condivise, migliorare l’intero sistema e creare le condizioni necessarie per il suo successo. Uno dei più grandi benefici di questo modus operandi è la fiducia reciproca che può venirsi a creare tra i vari attori.

Di norma, questi gruppi prevedono la partecipazione di Autorità di gestione, Organismi pagatori, GAL (responsabili o personale), Reti rurali nazionali e, potenzialmente, il coinvolgimento di altri attori dello sviluppo rurale o di rappresentanti di altri fondi. Per certi versi, questi gruppi possono essere visti come sostituti di alcuni elementi dei precedenti Comitati di sorveglianza dei programmi e delle reti nazionali LEADER, che avevano la funzione di coinvolgere i soggetti interessati nell’efficace attuazione del programma. L’origine di questi gruppi può variare: possono nascere come gruppi ad hoc, incentrati su una questione specifica o una tantum per poi evolversi, oppure possono essere pianificati come parte del processo generale. Questi gruppi possono essere diretti dai GAL, dalle AdG o dalle RRN.

Sebbene non possano esistere due gruppi di coordinamento uguali, questi gruppi avranno di norma funzioni simili, ovvero contribuiranno tutti a coordinare, affinare e accelerare le attività e forniranno un forum per l’assistenza tecnica e il lavoro collaborativo. Potranno funzionare come gruppo individuale oppure formare gruppi di lavoro incentrati su un argomento o compito specifico. Saranno possibili diversi formati. I gruppi di coordinamento offrono uno spazio apposito per rafforzare i collegamenti e la comunicazione tra gli attori, per creare solidi rapporti di lavoro e sviluppare una comprensione comune. Essi contribuiscono a definire i ruoli e le responsabilità e, di conseguenza, a coordinare le varie funzioni di attuazione. Possono inoltre costituire un utile meccanismo per il coordinamento esterno con altri fondi, interessi o reti.

Idealmente, l’istituzione di un gruppo di coordinamento LEADER dovrebbe essere un passo attivamente intrapreso nelle prime fasi del processo del programma. Sebbene questi gruppi siano uno strumento utile per risolvere problemi, è più che logico adottare questo approccio per orientare lo sviluppo delle modalità e dei sistemi di lavoro fin dall’inizio. Molti degli esempi attualmente esistenti svolgono un ruolo di collegamento tra programmi, rendendo possibile l’apprendimento e il miglioramento e tutelando la continuità e la memoria istituzionale.

Le Reti rurali nazionali sono coinvolte nei gruppi di coordinamento LEADER in modi diversi – che dipendono, in parte, dalla loro struttura. Come strumento già esistente, esse possono fornire le basi essenziali per i collegamenti di lavoro. In alcuni casi, le RRN prendono loro stesse l’iniziativa, in altri casi possono essere incaricate dall’AdG di creare tali gruppi o filoni di lavoro. Possono avere specifici gruppi di lavoro LEADER, possono agire principalmente con i GAL oppure svolgere un importante ruolo di intermediazione tra i diversi attori. Il ruolo di coordinamento svolto dalle RRN può essere particolarmente importante negli Stati membri con PSR regionali.

L’impiego e l’efficacia di questi gruppi diventano palesi ogni volta, o quasi, che gli operatori LEADER si riuniscono per prendere in esame i diversi elementi del sistema di attuazione. Il valore di questi gruppi è ampiamente riconosciuto e sono frequenti i riferimenti ad esempi di successo. Difatti, molti tra gli interessati considerano questi gruppi una parte fondamentale dell’approccio, in particolar modo per quanto concerne gli insegnamenti da trarre per il futuro.

All’evento LEADER 2013 “Creare ponti per il futuro”, i delegati hanno sottolineato diversi esempi di successo, specialmente in relazione all’elaborazione dei PSR e al coinvolgimento dei GAL.

• In molti paesi, i gruppi di coordinamento e i gruppi di lavoro ad hoc vengono impiegati per trarre insegnamenti dall’attuale periodo di programmazione e farne tesoro per il 2014-2020.
• La RRN greca ha presentato il proprio gruppo di lavoro tematico LEADER – che coinvolge l’AdG, l’OP, i GAL e altri soggetti interessati (regioni, università, Camere, giovani agricoltori) – che si occupa delle opzioni strategiche per lo sviluppo locale.
• In Spagna, i gruppi di coordinamento che coinvolgono AdG regionali, GAL, reti GAL, RRN e OP stanno analizzando i problemi di gestione e attuazione e stanno sviluppando soluzioni che formeranno le basi degli Orientamenti comuni concordati per LEADER 2014-2020.
• In Svezia è ampiamente collaudato l’uso di gruppi di riflessione virtuali, che dimostrano che è possibile lavorare insieme efficacemente anche senza riunirsi fisicamente.
• Esempi pratici come le visite ai progetti e le visite sul campo, che riuniscono le persone in un ambiente nuovo, possono contribuire ad ampliare e rafforzare la comprensione reciproca.
• È possibile che non tutte le soluzioni si trovino all’interno di LEADER. In tal caso, perché non ampliare il vostro gruppo di coordinamento e la sua esperienza?

Coordinamento tra Fondi UE

Il compito di coordinamento diventa molto più complesso quando l'applicazione del metodo LEADER/CLLD viene estesa ad altri fondi, ma è essenziale garantire un buon coordinamento a livello di autorità di programma per ottenere sinergie, evitare duplicazioni e ridurre gli oneri amministrativi per i GAL e i beneficiari.

Troppo spesso il coordinamento è inteso principalmente come un modo per evitare il doppio finanziamento dello stesso progetto (delimitazione). Tuttavia, con il miglioramento degli strumenti di erogazione e di monitoraggio, il rischio di doppio finanziamento è relativamente minore e l'obiettivo principale del coordinamento è quello di ottenere complementarità e sinergie, contribuendo così ad un uso più efficiente dei finanziamenti pubblici. Negli accordi di partenariato per il 2014-2020, gli Stati membri descrivono il meccanismo di coordinamento utilizzato per coordinare i diversi fondi CLLD. Sono stati proposti, ad esempio, una serie di strumenti:

• AdG congiunta per tutti i fondi CLLD (SE)
• Organismo comune con responsabilità delegate (DK)
• Organismo comune con responsabilità delegate (DK)
• Nomina di un "ministero capofila" (SK)
• Conferenza nazionale permanente (CZ)

L'esperienza della Svezia: un'Autorità di gestione congiunta per tutti i fondi CLLD

In Svezia, il governo ha optato per il meccanismo di coordinamento più avanzato tra i fondi CLLD. Il CLLD è previsto da tutti e quattro i Fondi: è incluso nel Programma di sviluppo rurale e nel Programma operativo del FEAMP, ed esiste un Programma operativo speciale che copre la componente CLLD del FESR e del FSE. Questi tre programmi sono gestiti dalla stessa Autorità di gestione, il Consiglio svedese per l'agricoltura, per cui in Svezia esiste un'unica Autorità responsabile dell'intero finanziamento CLLD. Ciò consente di disporre di norme nazionali di attuazione armonizzate tra i Fondi.

Questo approccio è stato introdotto per ampliare i partenariati locali, rafforzare le sinergie ed estendere la copertura del CLLD, nonché creare economie di scala. Contribuisce inoltre alla semplificazione, in quanto il GAL è il punto di ingresso unico per il beneficiario.

Nonostante la semplificazione istituzionale ottenuta affidando la gestione del CLLD ad un'unica entità, il coordinamento tra i fondi SIE in Svezia deve affrontare sfide significative, come ad esempio:

• diversità delle culture organizzative di ciascun Fondo;
• necessità di creare nuove strutture di cooperazione con nuovi partner;
• armonizzazione delle legislazioni nazionali di attuazione e snellimento delle procedure burocratiche;
• sviluppo di adeguati sistemi informatici per trattare le domande, le decisioni e i pagamenti in modo tempestivo;
• comunicazione e pubblicità;
• applicazione del CLLD nelle città e facilitazione dei collegamenti urbano-rurali.

Sulla base dell'esperienza del Consiglio svedese per l'agricoltura, per garantire un buon coordinamento tra i Fondi devono essere soddisfatte una serie di condizioni. Queste ultime includono:

• forte volontà politica;
• buona cooperazione tra i ministeri e altre autorità e organismi responsabili;
• visibilità interna dell’approccio CLLD e sviluppo delle conoscenze, un aspetto particolarmente importante per i Fondi che non hanno esperienze pregresse di CLLD;
• comunicazione costante con tutti i portatori di interesse a qualsiasi livello, sia orizzontale che verticale;
• costruire una base di conoscenze a livello di GAL.

Inoltre, è importante accettare il fatto che la costruzione di un sistema efficiente di attuazione del CLLD richieda tempo.

Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la Decisione n. 541/2014/UE e abroga il Regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012