Trabajar con el sistema de aplicación de LEADER

Herramientas para las autoridades responsables del programa

LEADER requiere que los distintos niveles de gobernanza —Comisión Europea, autoridades de gestión, organismos pagadores y GAL— se asocien en un sistema general de aplicación de LEADER, al objeto de conseguir los resultados deseados y obtener un valor añadido real. Aunque cada nivel tiene que desempeñar un papel diferente, todos ellos han de trabajar juntos y adoptar las decisiones adecuadas para que el sistema funcione con eficacia y se logren los objetivos. Es improbable que algo así suceda espontáneamente: los sistemas con mejores prestaciones son aquellos que mejor mantenimiento tienen, en los que se evalúa el rendimiento y donde sus partes constituyentes están adecuadamente conectadas y se efectúan ajustes, modificaciones o mejoras siempre que sea necesario.

Las autoridades de gestión (AG) y los organismos pagadores (OP) desempeñan un papel fundamental para asegurar una implementación fluida del enfoque LEADER: deberá adoptarse, efectivamente, un método de aplicación que tenga en cuenta los aspectos específicos que supone su enfoque ascendente y basado en las asociaciones, ya que intentar aplicar a LEADER los sistemas de implementación diseñados para otras medidas de los PDR puede generar cargas administrativas e incrementar los costes de transacción. Esta sección del kit de herramientas asesora a las autoridades del programa sobre cómo diseñar un sistema que trabaje de manera armónica y permita al enfoque LEADER aportar su valor añadido.

Mejorar los mecanismos de aplicación

Durante los cuatro períodos de implementación del enfoque LEADER, se han identificado varios problemas relacionados con su aplicación, a la vez que se han encontrado soluciones prácticas para abordar muchos de ellos. La tabla inferior indica algunos de los problemas más comunes, así como varias de las soluciones encontradas en el pasado:

Reforzar la autonomía del GAL

Uno de los factores esenciales para el éxito del enfoque LEADER es que la comunidad local sienta la estrategia de desarrollo local como algo propio, y para ello es fundamental que las decisiones se adopten a nivel local. No obstante, ello entra en conflicto a menudo con las leyes nacionales o regionales que exigen que sean las autoridades del programa en cuestión quienes definan los criterios de admisibilidad y selección. De esta manera, son muchos los casos en los que las decisiones clave sobre qué proyectos se pueden apoyar se adoptan al nivel del programa (nacional o regional), algo que a veces arroja dudas también sobre qué puede financiarse en el marco de LEADER, y que aboca a unos procedimientos prolongados de aprobación de proyectos.

Son muchos, no obstante, los Estados miembros y las regiones que han encontrado la manera de garantizar un elevado nivel de autonomía local, delegando en el GAL ciertas responsabilidades que por lo general son desempeñadas por la AG o el OP, o bien introduciendo mecanismos especiales que permitan aumentar la autonomía a nivel local.

Una manera de reforzar la autonomía del GAL es utilizar proyectos o programas marco. Se trata de proyectos en los que la autoridad de gestión asigna un bloque de financiación al GAL (o, en programas más descentralizados, el GAL asigna parte de su presupuesto a una organización local), presupuesto con el que estos establecen y ejecutan luego un programa específico de apoyo, por ejemplo, un régimen de subvenciones a pequeña escala o un programa centrado en un tema prioritario, o en un grupo destinatario o una zona específicos. Cuando es la autoridad de gestión quien establece el programa marco, suele ser el GAL quien lo ejecuta y quien asume, por tanto, la responsabilidad de la subvención total, incluso aunque las actividades individuales sean ejecutadas por una serie de actores locales. En sistemas más descentralizados, es el GAL quien recibe solicitudes para ejecutar y gestionar proyectos o programas marco por parte de organizaciones del sector público, organismos representativos u ONG, siendo sus destinatarios distintos beneficiarios del ámbito empresarial o de la comunidad. En todos los casos, los programas marco implican que un intermediario —que formalmente es el titular del proyecto (responsable del programa)— delegue hasta cierto punto la entrega de la ayuda en el grupo destinatario (los beneficiarios finales o del programa).

Este tipo de programas proporciona una útil herramienta para implicar de una forma directa a las pequeñas organizaciones y empresas de la comunidad en el trabajo del GAL, y para coordinar sus acciones en pos de los objetivos estratégicos. Estos programas se pueden aplicar de una manera más directa a los beneficiarios finales por medio de unos mecanismos simplificados de solicitud y ejecución, que estén orientados y adaptados de una manera más directa a las características específicas del grupo o zona destinatarios. El uso de este tipo de programas es común en las iniciativas de apoyo empresarial —por ejemplo, en iniciativas de mejora de la calidad del turismo a pequeña escala, en una amplia gama de actividades de formación o en iniciativas de apoyo a la introducción de nuevas tecnologías para mejorar la eficiencia— o en las iniciativas para apoyar a empresas ecológicas —por ejemplo, apoyando medidas para reducir los residuos—. Estos programas constituyen una herramienta útil para agrupar y gestionar con eficacia un número elevado de solicitudes de pequeña entidad, y para reducir la carga administrativa de los solicitantes, el GAL y su personal.

Aunque estos programas presentan escasos riesgos adicionales cuando se gestionan de la manera adecuada, para ello hay que establecer, no obstante, medidas muy claras respecto a la elaboración de informes sobre el cumplimiento, los progresos y el rendimiento, así como respecto a la auditoría. En consecuencia, el personal del GAL tiene que mantener un elevado nivel de supervisión y control de este tipo de proyectos.

Hay que intentar garantizar que el «programa» no se limite meramente a introducir un nivel más en el proceso de toma de decisiones, pagos y administración que luego requiera la aprobación en instancias más altas de la cadena de aplicación, en vez de simplificar el acceso a las ayudas para los pequeños solicitantes. También hay que ser cuidadosos en lo que respecta a la gestión de los costes de aplicación.

Reducir la carga administrativa

Una de las características principales del enfoque LEADER es el proceso de toma de decisiones a nivel local, que debería permitir un proceso de decisión rápido y flexible. Sin embargo, en algunos modelos de aplicación, los proyectos seleccionados a nivel local tienen aún que someterse a comprobaciones administrativas muy similares a las aplicadas a los proyectos presentados en el marco del sistema de aplicación estándar «descendente». Ello significa que el conjunto del proceso de decisión en el marco de LEADER podría ser más largo, en vez de más breve, que en las otras medidas de los PDR.

A fin de evitar este problema se han desarrollado varios mecanismos, como el uso de una aplicación web, herramientas de aprobación y pago, y sistemas de aplicación más sencillos para proyectos pequeños.

Si bien los proyectos o programas marco constituyen un mecanismo para tramitar proyectos a pequeña escala, no son de ninguna manera la única solución. Las autoridades de gestión y los GAL deberían plantearse otras posibilidades para reducir la carga administrativa para ellos mismos, para los GAL y por supuesto para los beneficiarios. La principal demanda en el caso de proyectos pequeños ejecutados por beneficiarios a pequeña escala es la simplificación. En este sentido, podría haber medidas específicas a nivel del programa y del GAL, por ejemplo, convocatorias específicas, procedimientos simplificados, trámites en línea o el uso de criterios de selección diferenciados o simplificados. El proceso de aprobación de proyectos pequeños podría simplificarse delegando para ello la autoridad a miembros específicos del personal del organismo correspondiente, siempre dentro de unos umbrales determinados para la toma de decisiones en materia financiera.

El uso de las opciones de costes simplificados (OCS) en la aplicación de LEADER es un método eficaz para simplificar su implementación. Este tipo de opciones fueron ya ampliamente utilizadas en el período 2007-2013, en particular en el Fondo Social Europeo. A partir del período 2014-2020, la Comisión Europea recomienda encarecidamente una aplicación más amplia de las OCS en todos los fondos EIE, incluido el FEADER. Varias autoridades de gestión aplican los costes simplificados en el marco de LEADER, sobre todo para la ayuda preparatoria, así como para los costes de funcionamiento y para la animación.

Mejorar el acceso a la financiación

Incluso cuando haya financiación del FEADER disponible para los promotores de proyectos que ejecuten la estrategia local, estos se pueden enfrentar a dificultades a la hora de llevar a cabo sus proyectos debido a la falta de cofinanciación nacional o regional. Aunque en algunas regiones y Estados miembros esta cofinanciación se ofrece de manera automática junto con la financiación del FEADER, en otros hay que solicitarla por separado para cada proyecto. Algunos beneficiarios —incluidos numerosos GAL— encuentran difícil igualmente proporcionar una financiación inicial y luego tener que esperar a recibir los pagos, algo que suele ocurrir muchos meses después de que los proyectos hayan finalizado; una buena solución sería aquí permitir los pagos anticipados.

También existen otras posibilidades, como trabajar con intermediarios financieros (bancos, por ejemplo) o utilizar instrumentos financieros del FEADER (si están disponibles en el marco del programa de desarrollo rural en cuestión) para facilitar el acceso de los actores de LEADER a préstamos y garantías.

Coordinar el CLLD

Herramientas de coordinación dentro del FEADER

La coordinación entre los diferentes actores que participan en LEADER fue ya un aspecto muy importante en los períodos previos de financiación, incluso antes de que el CLLD se extendiera a otros fondos de la UE. Se aplicaron varios métodos para garantizar la formación de asociaciones eficaces en el seno de la estructura de gobernanza multinivel, dentro de la que se definen las funciones y responsabilidades. Aunque las disposiciones específicas multinivel podían variar entre los diferentes Estados miembros, había un elemento fundamental para todas ellas: la necesidad de establecer unas asociaciones de trabajo eficaces entre los diferentes actores que participaban en el sistema de aplicación multinivel asociado.

Desde la «incorporación» o generalización de LEADER a las otras políticas de la UE en 2007, la integración de LEADER en las medidas generales administrativas y de aplicación de los PDR, aun manteniendo su enfoque distintivo, ha implicado nuevas disposiciones, enfoques inusuales, convenciones y culturas diferentes y nuevos requisitos para todos los implicados. Los retos que ello ha planteado para todos han sido repetidamente enumerados en las evaluaciones de los PDR y de LEADER, así como en los grupos de trabajo y en los comités, por no citar más que unos ejemplos. Todo el enfoque de LEADER se basa en el establecimiento de vínculos y en asegurarse de que estos funcionen para las comunidades rurales. La llegada del CLLD contribuirá aún más a reforzar esta prioridad.

Dentro del FEADER, el uso de un grupo de coordinación LEADER puede proporcionar una base simple y al mismo tiempo eficaz sobre la que desarrollar unas actividades esenciales de comunicación, así como vínculos y relaciones de trabajo.

La importancia de utilizar grupos de coordinación como herramienta participativa para mejorar la gestión y la aplicación de LEADER es un hecho cada vez más reconocido por todos los tipos de actores implicados en la aplicación de LEADER. Este tipo de grupos —que son una extensión natural del enfoque LEADER— contribuye a mejorar tanto las actividades como la manera de llevarlas a cabo, por medio de la mejora de los conocimientos, desarrollando la comprensión mutua y creando unas sólidas relaciones de trabajo. El objetivo principal de estos grupos es ayudar a mejorar el funcionamiento del sistema proporcionando para ello un espacio y una plataforma en la que los diferentes actores puedan trabajar juntos revisando los progresos, desarrollando soluciones comunes y consensuadas, mejorando el proceso en su conjunto y creando las condiciones para el éxito. Uno de los mayores beneficios de esta forma de trabajar es la confianza mutua que se puede generar entre los diversos actores.

Aunque en estos grupos suelen participar normalmente las autoridades de gestión, los organismos pagadores, los GAL (presidentes o personal) y las redes rurales nacionales, también pueden implicarse otros actores del desarrollo rural o representantes de otros fondos. Estos grupos vienen a sustituir, en cierto sentido, algunos de los elementos de los anteriores comités de seguimiento del programa LEADER y de las redes nacionales de LEADER, en los que participaban las partes interesadas para lograr una aplicación eficaz del programa. El origen de dichos grupos puede variar: pueden empezar como un grupo ad hoc, centrado en una cuestión específica o nacido para un uso puntual que luego evolucionan, o bien pueden ser fruto de una planificación específica dentro del proceso general. Los grupos de coordinación pueden estar dirigidos por los GAL, las AG o las RRN.

Aunque no habrá dos grupos de coordinación iguales, normalmente poseerán funciones similares que ayuden a coordinar, afinar y racionalizar las actividades, y proporcionen un foro de asistencia técnica y trabajo conjunto colaborativo. Pueden funcionar como grupos individuales o bien formar grupos de trabajo basados en un tema o una tarea: son muchos, en realidad, los diferentes formatos posibles. Los grupos de coordinación proporcionan un espacio y un lugar donde se pueden reforzar los vínculos y la comunicación entre los actores, construir relaciones de trabajo e intercambiar conocimientos. Ayudan a definir roles y responsabilidades y, por ende, a coordinar las diferentes funciones relacionadas con la aplicación. También pueden proporcionar un útil mecanismo para la coordinación externa con otros fondos, intereses o redes.

Lo ideal sería que formar un grupo de coordinación LEADER fuera un paso proactivo dado en una fase temprana en el proceso del programa. Aunque constituyen una útil herramienta para resolver problemas, también es lógico adoptar este enfoque para orientar el desarrollo de acuerdos y sistemas de trabajo desde el principio. Muchos de los ejemplos activos a día de hoy están desempeñando un papel de puente o unión entre los programas, permitiendo el aprendizaje y la mejora, y desarrollando la continuidad y la memoria institucional.

Las redes rurales nacionales participan en los grupos de coordinación LEADER de diferente manera, dependiendo en parte de su propia estructura. Como herramienta ya existente puede proporcionar la base esencial sobre la que desarrollar los vínculos de trabajo. En algunos casos, la RRN impulsa tales actividades; en otros, es la autoridad de gestión a quien se le asigna la tarea de desarrollar este tipo de grupo o de línea de trabajo. La RRN puede contar con un grupo de trabajo LEADER específico, actuar principalmente con los GAL o desempeñar un importante papel de intermediación entre los diferentes actores. El papel coordinador de las RRN puede ser particularmente importante en los Estados miembros que cuenten con PDR regionales.

La utilización y el éxito de este tipo de grupos se hace patente de una manera muy clara casi siempre que los profesionales de LEADER se reúnen para analizar los diferentes elementos del sistema de aplicación. El valor de estos grupos está ampliamente reconocido, y los ejemplos de sus éxitos suelen citarse con frecuencia. De hecho, muchos de los participantes consideran hoy día que es una parte esencial del enfoque, particularmente a la hora de aprender lecciones para el futuro.

Los delegados del evento de LEADER organizado por la REDR en 2013 con el título «Tendemos puentes al futuro», pusieron de relieve una serie de ejemplos de éxito, particularmente en relación con la elaboración de los PDR y la participación de los GAL:

• En muchos países, se han empleado grupos de coordinación y grupos de trabajo ad hoc para extraer lecciones de este período de programación y utilizarlas como base para orientar las medidas del período 2014-2020.
• La RRN griega presentó el grupo de trabajo temático LEADER, compuesto por la AG, el OP, los GAL y otras partes interesadas (regiones, universidades, Cámaras de Comercio, jóvenes agricultores), que ha estado trabajando en las opciones estratégicas para el desarrollo local.
• En España, los grupos de coordinación en los que participaron las AG regionales, los GAL, las redes de GAL, la RRN y el OP están analizando los problemas relacionados con la gestión y la aplicación, y desarrollando soluciones que se utilizarán como base para consensuar las directrices comunes para LEADER 2014-2020.
• Suecia cuenta con una amplia experiencia en la utilización de grupos de reflexión virtuales, gracias a los cuales no es necesario reunir a las personas físicamente para trabajar juntas con eficacia.
• Ejemplos prácticos como visitas a proyectos o visitas de campo que reúnen a la gente en un nuevo entorno pueden ampliar y profundizar el conocimiento mutuo.
• Puede que no encuentre todas las soluciones en el seno de LEADER: en tal caso, ¿por qué no ampliar su grupo de coordinación y su experiencia?

Coordinación entre los fondos de la UE

La tarea de coordinación se hace mucho más compleja cuando la aplicación del método LEADER/CLLD se extiende a otros fondos, por lo que resulta esencial asegurar una buena coordinación a nivel de las autoridades del programa a fin de conseguir sinergias, evitar duplicidades y reducir la carga administrativa para los GAL y los beneficiarios.

Muy a menudo, la coordinación suele entenderse fundamentalmente como un modo de evitar la doble financiación para un mismo proyecto (concepto denominado como «demarcación»). Sin embargo, con las herramientas mejoradas de aplicación y seguimiento hoy día existentes, el riesgo de doble financiación es relativamente escaso, por lo que el objetivo clave de la coordinación es lograr complementariedad y sinergias, que contribuyan a un uso más eficiente de la financiación pública. En sus acuerdos de asociación para el período 2014-2020, los Estados miembros describen el mecanismo de coordinación que utilizan para coordinar los diferentes fondos CLLD. Se propusieron una serie de herramientas, como:

• Autoridades de gestión conjuntas para todos los fondos CLLD (Suecia)
• Organismo conjunto con responsabilidades delegadas (Dinamarca)
• Comité conjunto de seguimiento (Reino Unido-Escocia)
• Nombrar un «ministerio responsable» (Eslovaquia)
• Conferencia nacional permanente (República Checa)

La experiencia sueca: una autoridad de gestión conjunta para todos los fondos CLLD

En Suecia, el gobierno ha optado por el mecanismo de coordinación entre los fondos CLLD más avanzado, de tal manera que el CLLD es posible en los cuatro fondos: se incluye en el programa de desarrollo rural y en el programa operativo del FEMP, y existe un programa operativo especial que abarca la parte relativa al CLLD en el FEDER y el FSE. Estos tres programas son gestionados por la misma autoridad de gestión, el Consejo Sueco de Agricultura, por lo que una única autoridad está a cargo de toda la financiación del CLLD en Suecia, algo que permite contar con unas normas de implementación nacionales armonizadas para todos los fondos.

Este enfoque se introdujo para ampliar las asociaciones locales, mejorar las sinergias y extender la cobertura del CLLD, así como para crear economías de escala. El enfoque contribuye igualmente a la simplificación, ya que el GAL es el único punto de acceso para el beneficiario.

Pero, a pesar de la simplificación institucional que implica que todo el CLLD sea gestionado por una única entidad, la coordinación entre los Fondos EIE en Suecia se enfrenta a una serie de retos significativos, como:

• Las diferentes culturas organizativas de cada fondo.
• La necesidad de crear nuevas estructuras de cooperación con nuevos socios.
• Armonizar la diferente normativa nacional de aplicación, y evitar la burocracia.
• Desarrollar sistemas informáticos adecuados para gestionar las solicitudes, las decisiones y los pagos en los plazos previstos.
• La comunicación y la publicidad.
• Gestionar el CLLD en las ciudades y facilitar los vínculos entre el medio urbano y el rural.

Basándose en la experiencia del Consejo Sueco de Agricultura, para asegurar una buena coordinación entre los fondos se debe cumplir con una serie de condiciones, como:

• Una fuerte voluntad política.
• Una eficaz cooperación entre los ministerios y otras autoridades y organismos responsables.
• Visibilidad interna del CLLD y desarrollo de conocimientos —esto es particularmente importante para aquellos fondos que no tengan experiencia previa con el CLLD.
• Comunicación constante con todos los actores relevantes a todos los niveles, horizontal y verticalmente.
• Generar conocimientos a nivel del GAL.

También es importante aceptar el hecho de que crear un sistema eficaz de aplicación del CLLD requiere su tiempo.

¹ Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) nº 1296/2013, (UE) nº 1301/2013, (UE) nº 1303/2013, (UE) nº 1304/2013, (UE) nº 1309/2013, (UE) nº 1316/2013, (UE) nº 223/2014 y (UE) nº 283/2014, y la Decisión nº 541/2014/UE, y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) nº 966/2012.