L’élaboration de la stratégie
Comment construire une stratégie participative de développement local ?
Une description du processus de participation de la communauté dans le développement de la stratégie
Introduction
Qu’entend-on par stratégie participative de développement local? En quoi est-ce important? Comment les GAL peuvent-ils la mettre en place?
Qu’entend-on par stratégie participative de développement local?
Le règlement du développement rural et le règlement portant dispositions communes1 indiquent clairement que le développement local mené par les acteurs locaux (CLLD) est, comme son nom l’indique, mené par des acteurs locaux organisés en groupes d’action locale et effectué au moyen de stratégies de développement local (SDL) intégrées et multisectorielles qui sont conçues par un processus ascendant à la lumière du potentiel et des besoins locaux. Cela signifie que la préparation de la stratégie nécessite la participation active d’un échantillon représentatif de la communauté locale, processus qui devra être décrit dans la SDL.
En quoi est-ce important?
La participation locale est une des pierres angulaires de toute l’approche de CLLD; l’implication des acteurs locaux dans la préparation de la SDL est donc absolument fondamentale à l’élaboration de cette approche. Contribuer aux priorités horizontales consistant à «améliorer la gouvernance et mobiliser le potentiel endogène des zones rurales», c'est-à-dire faire participer les gens dans la gestion de leur propre développement, est un des objectifs centraux de l’approche LEADER. Même des GAL bien établis doivent préparer cet aspect avec soin, car une nouvelle période de programmation peut s’accompagner de changements.
La préparation de la SDL et l’élaboration du partenariat local vont en effet de pair, chacune contribuant à l’autre. À mesure que l’on détermine les personnes invitées à participer à la SDL, le partenariat est susceptible d’évoluer sous l’effet de leur implication2. Puiser directement dans cette source vitale de connaissances et d’informations, inviter les populations, les entreprises et les organisations locales à prendre part au travail du GAL non seulement aide à conférer à la SDL une pertinence locale, mais renforce aussi l’implication dans le processus de CLLD.
À partir d’une compréhension partagée des principaux problèmes de la zone et de leurs causes et d’une présentation des atouts, besoins et perspectives, une vision commune et des objectifs peuvent ainsi êtres établis pour renforcer à leur tour la reconnaissance, l’implication et l’adhésion des acteurs locaux à la SDL et au GAL.
Taking a process approach
Jacques Fons d’un GAL luxembourgeois explique les avantages à adopter une approche participative lors du processus d’élaboration d’une SDL.
Comment les GAL peuvent-ils la mettre en place?
La préparation d’une SDL implique normalement une analyse du territoire menée par le GAL ou d’autres acteurs locaux, généralement à partir d’une analyse AFOM3 . Cette dernière mettra en évidence les défis et les perspectives de développement à partir desquels la stratégie et les objectifs pourront être définis, et les priorités fixées d’un commun accord. Il est possible que les GAL reçoivent un soutien lors de cette étape (sous la forme de moyens mis à disposition par les partenaires ou de conseils d’experts). Le résultat de ce processus est une SDL qui porte sur une zone locale bien définie, qui est bien intégrée et qui prend en compte l’ensemble des préoccupations des parties prenantes locales.
Les différentes parties de ce module résument les principales étapes de ce processus. Elles ont pour objectif non seulement de guider les nouveaux GAL se lançant dans le processus participatif, mais également de servir d’outils de référence pour les GAL plus expérimentés qui souhaiteraient revoir et mettre à jour leurs méthodes pour la préparation de leur nouvelle SDL.
Se lancer
S’y prendre tôt
L’une des principales recommandations qui ressortent du travail du groupe de réflexion4 LEADER sur l’amélioration de la qualité des stratégies de développement local est l’importance pour les GAL de prendre l’initiative et de commencer leur processus d’élaboration de leur SDL tôt. Les GAL qui attendent la fin de toutes les négociations et la mise en place des règlements et des directives européennes et nationales pour démarrer leur processus d’élaboration de SDL se privent d’un temps précieux et mettent en péril la qualité de leur SDL. Le risque associé à une préparation anticipée est minime, d’autant plus que le besoin de soutien a bien été reconnu avec la mise à disposition pour les GAL du soutien préparatoire4 à compter du début de l’année 2014.
Start early and plan properly
Tim Hudson du Point de contact du REDR met en avant les avantages à planifier soigneusement la SDL.
Préparer
Par quoi commencer et qui impliquer?
Il est fortement recommandé de créer un groupe de travail ou de pilotage pour planifier et lancer le processus d’élaboration de la SDL. À mesure que le travail progresse, ce groupe sera chargé de coordonner les travaux de recherches nécessaires, de planifier et de piloter la participation des acteurs locaux, de définir et d’obtenir les moyens humains et matériels requis. Ce groupe n’a pas besoin d’être grand; s’il peut consister au début de deux ou trois partenaires clés5, il devra progressivement évoluer et s’élargir, notamment à la suite du recensement et de l’analyse des parties prenantes locales (ce travail pourra être réalisé dans la phase initiale et affiné à un stade ultérieur du processus d’élaboration de la SDL6). Dans l’éventualité de nouveaux partenariats, il se peut que ce groupe de travail soit amené à former la base du GAL.
L’équipe
Les personnes impliquées doivent être en mesure de consacrer du temps aux tâches exigées, même si ce temps est souvent limité. Le processus de SDL nécessitera une longue série de réunions et de discussions avec les populations locales et autres parties prenantes, ce qui nécessite de bonnes compétences en animation et facilitation. Par conséquent, l’équipe doit avoir des compétences reconnues et une expérience confirmée en techniques de recherche, en développement territorial et en animation.
Enjoy the learning curve
Romina Zago d’ELARD discute des processus d’apprentissage qu’exigent les opérations de SDL.
Il se peut qu’une petite équipe n’ait pas le temps, les connaissances ou les compétences nécessaires pour accomplir les différentes tâches et que les partenaires ne soient pas en mesure d’affecter suffisamment de ressources en personnel. Auquel cas, des moyens humains spécifiques fournis par une université, une agence publique ou un cabinet de conseil peuvent être requis pour appuyer l’équipe dans des tâches précises, techniques ou spécialisées. En outre, l’objectivité et l’honnêteté de ces experts extérieurs hautement qualifiés qui jouent le rôle d’intermédiaire peuvent être un atout supplémentaire.
En règle générale, ce travail d’élaboration peut nécessiter pour un nouveau GAL jusqu’à deux postes à temps plein sur six mois (couvrant ainsi la formation des partenaires, l’analyse de la situation, l’élaboration et la conception de la SDL et le plan de mise en œuvre), en plus d’un important travail sur la base du bénévolat. Le besoin en temps et en ressources humaines variera selon le niveau d’expérience que la zone a de ce type de processus.
Sources d’information
La première tâche à laquelle le groupe de travail devra s’atteler pour l’élaboration du profil de zone et de la SDL elle-même, est l’analyse préliminaire de données pertinentes et d’autres sources d’information. À ce stade, le groupe s’intéressera principalement aux sources secondaires, sélectionnant ce qui est pertinent et intéressant, utilisant au mieux les informations existantes plutôt que refaire ce qui a été fait ou entreprendre de nouvelles recherches7. Il importe que le groupe prenne en compte les autres initiatives, projets ou stratégies relatives à la zone, non seulement pour s’en servir comme source potentielle d’informations, mais également pour faire preuve de complémentarité
cf. fiche no10: L’intégration de la SDL dans l’aménagement territorial au sens large [PDF 
]
Il peut s’avérer utile ici de préparer un tableau listant de manière logique les informations requises afin de pouvoir identifier les lacunes à combler et déterminer les informations nécessaires pour compléter l’analyse initiale. En règle générale, ce tableau comporte des rubriques portant sur le territoire, sa géographie et son environnement, l'utilisation efficace des ressources, le patrimoine, les changements climatiques, le transport, les infrastructures, la population, l’inclusion sociale et la pauvreté, l’économie et le marché du travail, la gouvernance et l’administration. L’analyse du groupe de travail et les premières réflexions relatives aux priorités possibles de la SDL pourront ainsi s’appuyer dessus. Cette étape est importante, car c’est sur cette base qu’auront lieu les consultations avec les acteurs locaux.
Cette planification et cette organisation sont d’autant plus utiles dans une petite équipe de travail où l’utilisation efficiente de ressources limitées et précieuses constitue une priorité absolue.
Comment consulter: les différentes approches
Il est important que les GAL et leur groupe de travail réfléchissent à la meilleure manière de structurer leur processus de consultation.
Using needs analysis information
Mireille Groot Koerkamp d’un GAL néerlandais indique combien il est important de mettre à profit dans la SDL les informations issues «d’une analyse des besoins».
Parmi les points clés à prendre en considération figure la manière dont les gens participeront, sur quelle base, à quel moment, par le biais de quelle approche et avec quels moyens. Le groupe de travail doit également étudier soigneusement les objectifs relatifs à la participation des partenaires et acteurs locaux ainsi que les principales étapes de l’élaboration de la SDL à savoir: collecter les informations, conduire l’analyse AFOM, fixer les priorités, définir les objectifs et la logique d'intervention de base, concevoir la mise en œuvre, obtenir des soutiens et s’accorder sur la demande finale.
Lancer le processus
Une approche qui a fait ses preuves consiste à lancer le processus de consultation participative en déterminant et en impliquant un groupe relativement petit composé de parties prenantes ou d’informateurs jouant un rôle clé au niveau local ou organisationnel. L’objectif de ces consultations est double. Premièrement, elles permettent au groupe de travail de tester et de mettre au point leurs recherches documentaires et analyses initiales à la lumière des connaissances et des expertises locales pour ensuite examiner les principaux problèmes et perspectives de la zone. Deuxièmement, elles renseignent le groupe de travail sur les leaders d’opinion locaux et autres acteurs clés susceptibles d’apporter leur soutien ou de participer à l’élaboration de la SDL, aux activités du GAL ou de devenir membres du GAL.
Élargir la participation
Une large participation des acteurs locaux constitue une priorité pour renforcer la pertinence, le bien-fondé, l’adhésion et la capacité du GAL à réaliser sa SDL et les résultats recherchés. Comment les GAL peuvent-ils élargir et approfondir la participation des acteurs locaux et des différents secteurs d’activité? Comment peuvent-ils contribuer à garantir un processus accessible permettant une plus large participation des acteurs locaux?
Il est du devoir des GAL de stimuler et de créer les conditions favorables à une véritable participation; il ne suffit pas de dire aux populations locales qu’elles ont la possibilité de participer à l’élaboration d’une SDL et d’une demande de financement pour leur zone, mais bel et bien de planifier les conditions et les méthodes pour obtenir cette participation nécessaire. Il faut veiller à ce que ce processus soit non seulement faisable, mais aussi ouvert à tous, en ce sens qu’il n’exclut personne (notamment les jeunes ou les personnes âgées pouvant rencontrer des difficultés à se déplacer, ceux limités par le temps, les jeunes parents, etc.).
Les réunions publiques sous formes diverses sont une approche courante, à condition de s’assurer lors de la planification que personne n’en est exclu (socialement ou géographiquement). Par conséquent, les obstacles potentiels devront faire l’objet d’une attention toute particulière, par exemple en choisissant le lieu et l’horaire, en proposant une collation, et même, en offrant une garde d’enfants pour que les gens puissent être présents. Les méthodes de travail devront elles aussi être envisagées avec soin afin de permettre aux plus réticents et aux plus timides d’exprimer leur opinion et de contribuer. Internet regorge de conseils sur les techniques participatives; certaines très simples, telles que des petits groupes de travail/discussion, des exercices de hiérarchisation des priorités ou la manière dont les animateurs compilent les commentaires, peuvent fortement contribuer à la participation.
Une fois que les bases de cette participation plus large sont établies, il est crucial de communiquer de manière efficace, de faire des commentaires, de tenir les gens informés et intéressés tout au long du processus afin de veiller à une participation locale importante de la part de toutes les parties intéressées.
Créer des groupes de travail8 par thème, secteur d’activité ou zone géographique est un moyen supplémentaire non seulement d’élargir et d’approfondir le processus participatif et consultatif, mais aussi de répondre à des besoins ou priorités spécifiques. Cela peut être fait à la suite d’une réunion générale (pour répondre par exemple à un besoin précis ou à l’apparition d’un groupe d’intérêt) ou à l’initiative du groupe responsable du processus de SDL.
Approfondir et renforcer l’analyse
Un processus participatif de préparation de la SDL efficace et soigneusement planifié peut concourir considérablement à l’élaboration d’un GAL représentatif, crédible et bien informé, capable de gérer et de mettre en œuvre la SDL. Le groupe de travail de SDL, le groupe initial d’informateurs clés locaux, les consultations et tout groupe de travail spécifique peuvent tous y contribuer9.
Analyse des parties prenantes
Conduire une analyse officielle des parties prenantes est une méthode simple pour structurer et garantir une participation effectivement plus large à l’élaboration de la SDL, tout en aidant à construire un partenariat GAL pertinent et capable.
Cette analyse consiste simplement à recenser et examiner les individus, les organisations et les institutions qui ont, ou sont susceptibles d’avoir, un impact important sur le développement de la zone; de plus elle détermine les principales aptitudes et contributions des partenaires actuels ou potentiels. Cette analyse des parties prenantes (individus ou organisations) peut être menée par secteur (public, privé ou civil), par zone, par thème ou par type d’activité. Elle peut être structurée autour de leurs attributions officielles, intérêts, capacités ou moyens, et des projets qui pourraient les intéresser ou qu’elles souhaiteraient promouvoir. Le résultat de cette analyse permet de renforcer la démonstration de la pertinence du partenariat pour la zone et d’apporter la preuve dans le dossier de SDL de la participation des acteurs locaux. Il existe une grande variété de techniques et de logiciels pour aider à mener cette analyse (matrices, graphiques des affinités, graphiques des capacités organisationnelles, cartes mentales, etc.)
Groupes de travail
Comme il en a déjà été fait mention10, il est possible de former de petits groupes de travail par thème, secteur ou zone géographique; de plus, combiner ces types de groupes permet à la fois d’acquérir des connaissances techniques et d’élargir la participation locale. Quelle que soit l’approche adoptée, il importe que ces groupes soient étroitement reliés et communiquent beaucoup avec le principal groupe de travail chargé de la SDL11. Le choix et le nombre de thèmes pour de tels groupes varient selon la zone, les moyens disponibles et l’analyse territoriale initiale. Ces groupes sont aussi un moyen d’impliquer des catégories de personnes défavorisées ou difficiles d’accès, et de mettre en œuvre des méthodes facilitant la participation des gens.
Il est important de réfléchir à la composition de ces groupes afin qu’ils fonctionnent efficacement, le but étant d’impliquer une large palette de résidents locaux motivés et fourmillant d’idées. Il faut tout particulièrement veiller à bien envisager les relations et dynamiques entre les acteurs locaux, en plaçant notamment à la tête des groupes des personnes de confiance respectées localement ou en évitant ce que l’on appelle les «bloqueurs», c'est-à-dire des personnes dont la participation ou le comportement est susceptible d’en exclure d’autres, et à impliquer des groupes souvent exclus.
En rassemblant des perspectives différentes, de tels groupes permettent d’examiner et de déterminer d’un commun accord les principaux besoins et perspectives, et leur priorité relative12. De cette manière, ils contribuent à la préparation de l’analyse AFOM, à la poursuite de l’élaboration globale de la SDL, ainsi qu’à la définition des objectifs et priorités thématiques ou géographiques.
Spread the word
Thomas Wallrich d’un GAL allemand explique le rôle que joue la communication pour promouvoir des approches de mise en œuvre de la SDL de qualité et ouvertes à tous.
L’analyse AFOM
Les GAL ont la possibilité de mener leur propre analyse AFOM du thème, de la zone ou du secteur en question. Si les atouts et les faiblesses sont conventionnellement considérés comme des facteurs internes, c'est-à-dire des points sur lesquels le GAL a une certaine influence, les opportunités et les menaces sont vues comme des facteurs externes que le GAL peut chercher à atténuer ou optimiser. Cette technique peut être appliquée à différents niveaux, géographique ou sectoriel, à l’aide de méthodes diverses et variées. Il est important de comprendre clairement la situation afin de veiller à ce que la SDL se concentre bien sur des objectifs réalistes et réalisables localement. Quelle que soit l’approche choisie, le résultat doit être à tout prix une analyse véritable reposant sur des preuves et pas simplement quatre listes énumératives.
Définir des priorités et des objectifs
Sur la base de l’analyse et des travaux de recherche menés, les différents groupes de travail (et le groupe de travail chargé de la SDL) doivent réfléchir à la manière d’exploiter les atouts et d’atténuer les faiblesses, de répondre aux besoins et aux perspectives mis en évidence, et de déterminer les actions possibles (en gardant à l’esprit ce qui est faisable et réaliste). Une technique particulièrement utile consiste à encourager le groupe à exprimer sa «vision» de la zone, à dire comment il la voit à l’avenir. Il s’agit ensuite de la traduire en quelque chose de plus réaliste et de plus réalisable, c'est-à-dire de vrais objectifs SMART13
cf. fiche no4: Rendre les objectifs de la SDL facilement mesurables afin de mettre en évidence la valeur ajoutée de LEADER [PDF ]
En réfléchissant à ce qui est réalisable, il est utile de prendre en compte le niveau potentiel des moyens susceptibles d’être mis à disposition et d’envisager ce sur quoi le GAL a le plus intérêt à se focaliser, et ce qui est préférable de laisser à d’autres programmes. Ceci constitue le niveau suivant de confrontation avec la réalité et contribue de manière importante à «la gestion des attentes» et à la hiérarchisation des priorités. En général, la hiérarchisation des objectifs doit refléter le degré auquel ces derniers contribuent à la réalisation des perspectives et besoins fondamentaux qui ont été identifiés au préalable; leur priorité devra être également reflétée par leur part du budget proposé.
À la suite de ce travail, les groupes de travail, dont celui chargé de la SDL, pourront brosser un tableau général des principaux problèmes et besoins, des objectifs relatifs à ces besoins, de leur priorité, ainsi que des moyens pratiques disponibles pour les réaliser.
cf. fiche no12: L’utilisation de méthodes participatives pour élaborer des stratégies de développement local de qualité [PDF ]
Achever le processus, connecter le tout
Une fois les divers processus participatifs et les phases de recherche et d’analyse complétés par le GAL, comment procéder à la synthèse d’une manière participative?
Le but est de réunir tous les éléments et d’établir un consensus grâce à un processus de réunions et de négociations qui permettra de convenir des principaux principes, objectifs et priorités de la SDL, de la proposition d’allocation budgétaire et de la composition et structure finale du partenariat GAL. La mission du GAL est donc de fédérer diverses perspectives, visions et aspirations autour d’une seule SDL qui fera l’unanimité.
Ce processus peut s’avérer délicat et ne consiste pas tout simplement à mettre en commun les différents éléments issus des différents groupes et étapes; l’expression «la totalité est plus que la somme des parties» est à prendre au pied de la lettre ici. Il faut que le GAL ou le groupe de pilotage prenne les choses en mains et donne l’impulsion nécessaire pour favoriser un compromis véritable et constructif lors de la mise en évidence de liens (synergie ou complémentarité) entre les actions et les acteurs et de l’élaboration d’approches capables de satisfaire tout le monde. Cela implique normalement de commencer par les actions et les projets qui font l’objet d’un consensus, puis d’en tirer profit pour continuer. Il est fréquent que les GAL soient obligés de mettre de côté ou de différer les éléments représentant des lignes rouges à ne pas franchir pour un ou plusieurs des partenaires ou acteurs locaux.
Exploiter l’élan participatif permet de dynamiser le processus de mise en œuvre. Par conséquent, il est important de trouver des projets capables de produire des résultats rapidement, et de mettre en avant ceux dont les effets ont un fort impact local ou qui contribuent fortement aux objectifs de la SDL14. La priorité doit être donnée avant tout aux projets ou initiatives qui sont à même de se connecter à d’autres ou de se renforcer mutuellement tout en mobilisant différents acteurs locaux, c'est-à-dire les projets mettant en œuvre ce principe phare de LEADER: relier les actions entre elles au profit du développement de la communauté rurale.
Mobilising LDS stakeholders
Thomas Wallrich d’un GAL allemand partage ses conseils sur la manière d’impliquer différentes parties prenantes dans une SDL.
Il existe une grande variété d’expériences de ce type de négociations pour ce genre d’approche participative, tant au sein de LEADER qu’ailleurs; il est important que les GAL cherchent activement et mettent en œuvre des méthodes efficaces qui ont fait leurs preuves.
Pour finir
Tout au long de ce travail, le GAL ou le groupe de pilotage doit garder un œil sur la partie technique de ce processus, à savoir préparer et soumettre la version définitive de la SDL qui servira de demande de financement LEADER, puis élaborer le plan opérationnel qui permettra de la mettre en œuvre.
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1 Règlement du développement rural (CE) no2011/0282 (COD), règlement du CSC (CE) (2011) 615
2 cf. Ensemble d’outils LEADER, module «Comment consulter: les différentes approches»
3 Atouts, faiblesses, opportunités et menaces
4 Règlement du CSC (CE) (2011) 615
5 Dans sa théorie de conduite du changement, le professeur John Kotter d‘Harvard Universtity Business School appelle cela «former une coalition».
6 cf. Ensemble d'outils LEADER, module «Approfondir et renforcer l’analyse» pour plus de détails
7 cf. Ensemble d'outils LEADER, module sur le programme minimum de la SDL
8 cf. Ensemble d'outils LEADER, module «Approfondir et renforcer l’analyse»
9 Là encore, la théorie de conduite du changement de Kotter s’avère pertinente tout au long de ce module, à travers les différentes étapes mises en avant: élaborer la vision du changement, communiquer le changement pour qu’il soit compris, approuvé et qu’il habilite les autres à agir.
10 cf. Ensemble d’outils LEADER, module «Comment consulter: les différentes approches»
11 Une autre approche possible, bien que moins participative, que pourra adopter le groupe de travail chargé de la SDL consiste à mener une série de réunions ou de travaux thématiques.
12 Une grande variété de techniques et méthodes sont possibles ici. Le GAL pourra accéder gratuitement à de nombreuses ressources en ligne.
13 Des objectifs qui sont spécifiques, mesurables, atteignables, réalistes et datés.
14 Ceci est encore un des principes clés ayant fait ses preuves de la théorie de conduite du changement formulée par le professeur John Kotter d'Harvard Universtity Business School.
